12.5.2017

Skipulag haf- og strandsvæða

Hvort sem litið er til annarra Evrópulanda, vestur um haf eða til annarra heimshluta er víða um lönd verið að innleiða formlega skipulagsgerð á hafi þessi misserin, áþekka því sem víðast hvar hefur verið við lýði til margra áratuga við skipulag byggðar á landi. Þessa sjást meðal annars dæmi í tilskipun Evrópusambandsins um hafskipulag frá árinu 2014 og vinnu í einstökum aðildarríkjum þess á undanförnum árum við innleiðingu formlegar skipulagsgerðar á haf- og strandsvæðum.

Hversvegna skipulag?

En hvað drífur þessa þróun? Hversvegna eru þjóðir heims hver af annarri að innleiða formlega skipulagsgerð á haf- og strandsvæðum? Við því eru auðvitað að einhverju marki ólík svör frá einu landi til annars, en þó eru helstu ástæður almennt þær að það er talin þörf á betri stjórntækjum til að tryggja umhverfisvernd á haf- og strandsvæðum. Formleg skipulagsgerð á haf- og strandsvæðum er einnig talin geta stuðlað að fjárfestingu og verðmætasköpun á haf- og strandsvæðum með því að skapa vissu um nýtingu og verndun þessara svæða til framtíðar. Þá háttar víða þannig til að sífellt fleiri og fjölbreyttari not sækja út á hafflötinn sem hefur í för með sér samkeppni um staði og hugsanlega árekstra. Því er almennt aukin þörf á heildstæðri greiningu og yfirsýn svo haga megi nýtingu á sem sjálfbærastan hátt og í sem mestri og bestri sátt.

Erlendis er það víða orkunýting, fyrst olíu- og gasvinnsla og síðan vindorka og jafnvel sjávarfalla- og ölduorka sem ýta helst á skipulagsvinnuna. Hér á landi þekkjum við umræðuna um fiskeldið, en auk þeirra miklu áforma sem nú eru uppi um fiskeldi við strendur Íslands eru fjölmörg önnur not sem verið hafa að bætast við flóru nýtingar á haf- og strandsvæðum hér við land á undanförnum árum. Og dæmin sýna að upp koma árekstrar milli ólíkra hagsmuna og yfirsýn og samræmingu skortir á milli einstakra leyfisveitenda og leyfisveitinga.

Aðdragandi lagasetningar

Hér á landi hefur um nokkurt skeið verið kallað eftir því að innleidd verði formleg skipulagsgerð á haf- og strandsvæðum. Einstök sveitarfélög, landshlutasamtök sveitarfélaga og Samband íslenskra sveitarfélaga hafa meðal annars ítrekað kallað eftir því að komið verði á formlegri skipulagsgerð á strandsvæðum.

Nú hefur Alþingi til umfjöllunar frumvarp umhverfis- og auðlindaráðherra til laga um skipulag haf- og strandsvæða. Aðdragandinn að þeirri frumvarpssmíð er orðinn nokkuð langur. Þar má nefna skýrslu nefndar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra frá 2011 en nefndin taldi skorta heildarsýn á starfsemi á haf- og strandsvæðum Íslands og áætlanir um nýtingu gæða hafsins. Nefndin taldi mögulegt að nota landsskipulagsstefnu til að setja fram stefnu stjórnvalda um skipulag haf- og strandsvæða.

Mótun fyrstu landsskipulagsstefnunnar fór af stað árið 2011 á grundvelli þá nýrra skipulagslaga og ákvað þáverandi umhverfisráðherra að í henni skyldi fjallað um skipulagsmál haf- og strandsvæða. Ekki tókst að ljúka þeirri vinnu fyrir Alþingiskosningar 2013, en úr því ferli stendur eftir skýrsla með greiningu á stöðu mála á haf- og strandsvæðum frá árinu 2012.

Vinna að gerð fyrstu landsskipulagsstefnunnar hélt svo áfram undir forystu nýs umhverfis- og auðlindaráðherra haustið 2013 og lauk með samþykkt hennar sem þingsályktunar í mars 2016. Þar er settur fram fyrsti vísir að almennri stefnu um skipulagsmál hafsvæðanna við Ísland.

Samhliða landsskipulagsvinnunni fól umhverfis- og auðlindaráðherra Skipulagsstofnun að taka saman upplýsingar til undirbúnings frumvarpsvinnu um skipulag haf- og strandsvæða. Afrakstur þess er að finna í skýrslu frá 2014 um löggjöf, lykilhugtök og stjórntæki.

Árið 2014 skipaði umhverfis- og auðlindaráðherra síðan starfshóp sem falið var að semja frumvarp til laga um skipulag haf- og strandsvæða, en tillaga starfshópsins lá fyrir í nóvember 2016 og var í kjölfarið kynnt á vef umhverfis- og auðlindaráðuneytisins.

Bæði landsskipulagsferlin og frumvarpsvinnan hafa falið í sér samráð við fagstofnanir, hagsmunaaðila og önnur stjórnvöld um nálgun og áherslur vinnunnar. Einnig komu fram margar þarfar ábendingar í umsögnum sem bárust við kynningu ráðuneytisins á tillögu starfshópsins að frumvarpi veturinn 2016/2017 sem tekið var mið af við endanlegan frágang frumvarpsins.

Form og efni strandsvæðisskipulags

En hverskonar plögg verða þau skipulög sem unnin verða á grundvelli þessarar nýju löggjafar, ef frumvarpið verður að lögum?

Það er engin ein algild regla um það hvernig skipulagsáætlun er unnin ða hvaða mynd hún tekur á sig, hvorki á landi né hafi, en það eru þó nokkrir þættir sem þurfa alltaf að vera til staðar:

• Það þarf að vera skýrt hvaða stjórnvald ber ábyrgð á skipulagsvinnunni og endanlegri afgreiðslu skipulagsins.
• Skipulagsvinnan þarf að fela í sér skýrt ferli um greiningu aðstæðna og möguleika á viðkomandi svæði þar sem að koma fagaðilar og hagsmunaaðilar auk fulltrúa stjórnvalda.
• Það þarf lýðræðislegt ákvarðanatökuferli um hið endanlega skipulag.
• Og það þarf skýra framsetningu, bæði þeirrar stefnu og ákvæða sem sett er fram í texta í greinargerð og þeirra staðbundnu ákvarðana sem sýndar eru á skipulagsuppdrætti.

Að neðan eru sýnd nokkur dæmi um það hvaða mynd haf- og strandsvæðaskipulag getur tekið á sig.

Hér sjáum við nýsamþykkt skipulag fyrir strandsvæðið norðan Skotlands. Þetta er fyrsta svæðisbundna skipulagið sem samþykkt er á grundvelli nýlegra laga um skipulag haf- og strandsvæða þar í landi. Þarna eru efnistök nokkuð áþekk því sem við getum gert ráð fyrir að verði í strandssvæðisskipulagi við Íslandsstrendur. Þarna er til dæmis fjallað um fiskeldi, siglingaleiðir, lagnaleiðir, verndarsvæði og hvar er að vænta umferðar fiskiskipa, svo eitthvað sé nefnt.

Hér sjáum við svo dæmi frá Hollandi. Þetta er skipulag sem nær yfir allt hollenska hafsvæðið. Hér eru aðstæður dálítið ólíkar okkar. Bæði er hollenska hafsvæðið lítið í samanburði við það íslenska, en þarna eru líka áskoranirnar að hluta til aðrar, til að mynda ein stærsta flutningahöfn í álfunni og umfangsmikil vindorkuuppbygging. En þótt viðfangsefnin og mælikvarðinn séu ekki nákvæmlega sömu og hjá okkur, þá er ýmislegt að læra af framsetningu og ferli þessa skipulags.

Hér er síðan eina íslenska dæmið sem við eigum um skipulagsgerð á haf- og strandsvæðum, sem er reyndar ekki formleg skipulagsáætlun, heldur afrakstur tilraunaverkefnis sem sveitarfélögin umhverfis Arnarfjörð ásamt fleiri aðilum á Vestfjörðum stóðu fyrir og unnu að fyrir nokkrum árum síðan.

Þarna sjáum við hvernig lagt er til að spili saman ólík nýting og verndun – svo sem ólíkar veiðar, fiskeldi, kræklingarækt, efnisnám, kalkþörunganám, siglingaleiðir, útivist og ferðaþjónusta og fleiri þættir.

Frumvarp til laga um skipulag haf- og strandsvæða

Í frumvarpi umhverfis- og auðlindaráðherra sem Alþingi hefur nú til umfjöllunar er gert ráð fyrir tvennskonar stjórntækjum um skipulagsmál á haf- og strandsvæðum:

• Annarsvegar almennri skipulagsstefnu um haf- og strandsvæði sem verði hluti af landsskipulagsstefnu samkvæmt skipulagslögum.
• Hinsvegar svæðisbundnu strandsvæðisskipulagi næst landi þar sem sett verði nánari fyrirmæli og ákvæði sem leyfisveitendur til einstakra framkvæmda og starfsemi þurfa að ganga út frá við leyfisveitingar.

Gert er ráð fyrir að fyrir gerð hvers strandsvæðisskipulags verði skipað svokallað svæðisráð sem í sitji fulltrúar ráðuneyta og sveitarfélaga. Svæðisráðin annist gerð strandsvæðisskipulagsins, en Skipulagsstofnun aðstoði ráðin við þá vinnu.

Skipulagsferli og framsetning skipulagsáætlana á strandsvæðum verður sambærileg við það sem við þekkjum úr skipulagsgerð á landi, þ.e. gerð svæðis- og aðalskipulags. Þar erum við að tala um ferli með virkri aðkomu fagaðila,hagsmunaaðila og annarra stjórnvalda. Það er síðan gert ráð fyrir að strandsvæðisskipulag taki gildi með staðfestingu umhverfis- og auðlindaráðherra.

Varðandi það hvaða svæði verða skipulögð, þá er gengið út frá því að landsskipulagsstefnan með sína almennu stefnu taki eftir atvikum til allrar efnahagslögsögunnar. Strandsvæðisskipulag verði hinsvegar eingöngu unnið fyrir svæði næst ströndinni þar sem talin er þörf á skipulagsgerð og taki þannig til fjarða og flóa, utan netlaga. Þannig geti orðið til, til dæmis, Strandsvæðisskipulag Vestfjarða eða Strandsvæðisskipulag Austfjarða.

Lokaorð

Það er orðin mikil þörf fyrir að innleiða formlega skipulagsgerð á fjörðum og flóum við Íslandsstrendur. Formleg skipulagsgerð er markviss leið til að tryggja festu og vissu um nýtingu þessara svæða til framtíðar þar sem að baki liggur vönduð greining á svæðunum, nýtingarmöguleikum og hagsmunaárekstrum.

Frumvarpið sem liggur fyrir gerir ráð fyrir að vinna við strandsvæðisskipulag Vestfjarða hefjist í ársbyrjun 2018. Í þeirri skipulagsvinnu verður hægt byggja á langri reynslu af skipulagsgerð á landi. Einnig á reynslu þeirra sem unnið hafa að tilraunaverkefninu í Arnarfirði sem og á þeirri miklu reynslu sem er að byggjast upp í nágrannalöndum okkar þessi misserin.

Byggt á erindi Ásdísar Hlakkar Theodórsdóttur, forstjóra Skipulagsstofnunar, á ráðstefnunni Strandbúnaður 2017, 13.3.2017.